Autor da tese Categorização Regulatória de Produtos Estigmatizados: o Caso das Apostas Esportivas Online de Cota Fixa e Cassinos Online no Brasil, Silva investigou o caminho percorrido para a legalização das bets em meio ao estigma dos jogos de azar no país.
A tese resulta de pesquisa ampla que inclui entrevistas a 14 representantes da indústria de apostas, do Legislativo e do Executivo, que tiveram as identidades preservadas.
O estudo foi aprovado em março de 2025 no Programa de Pós-Graduação em Administração da PUC Minas.
Francisco Silva relembrou à Agência Brasil que projetos para legalizar as bets foram barrados no Congresso em 2014, em 2016 e no início de 2018.
A legalização das bets, chamadas de apostas de cota fixa, foi aprovada no Legislativo em duas ocasiões: em 2015, mas acabou vetada pela então presidenta Dilma Rousseff, e em dezembro de 2018, quando foi sancionada pelo então presidente Michel Temer.
Nos dois casos, o tema foi incluído no meio de medidas provisórias, mecanismo conhecido no Parlamento como “jabuti”. O termo é usado para textos incluídos em projetos sem relação direta com o tema original da proposta, “pegando carona” em matérias com maior chance de aprovação.
A tese da PUC Minas aponta que as apostas esportivas online começaram a ser feitas no Brasil em meados de 2010 por sites de empresas sediadas no exterior. Brasileiros que acompanhavam o futebol europeu já eram expostos à propaganda de bets.
O principal evento anual das empresas de apostas e jogos de azar, o ICE Totally Gaming, e encontros nacionais, como o Brazilian Gaming Congress, ajudaram a aproximar lobbies empresariais estrangeiros de atores brasileiros.
Segundo o pesquisador, essas empresas globalizadas “já atuavam em outros países, com uma organização muito forte e poder aquisitivo alto”.
Após quatro anos operando por sites sediados no exterior, as empresas de apostas tiveram a primeira oportunidade de buscar a legalização por meio do Projeto de Lei (PL) 186/2014, do senador Ciro Nogueira (PP), que contou com apoio de parlamentares experientes como Edison Lobão (MDB-PA) e Benedito de Lira (PP-AL), pai do ex-presidente da Câmara Arthur Lira (PP-AL).
Uma nova tentativa ocorreu em março de 2015, durante a tramitação da Medida Provisória (MP) 671, por emenda do então deputado Otávio Leite (PSDB-RJ). A chamada MP do Futebol foi editada pela então presidente Dilma Rousseff para reestruturar dívidas dos clubes.
O dispositivo que criava as bets acabou vetado por Dilma, que alegou riscos da implementação sem arcabouço regulatório rigoroso para prevenir fraudes, evitar evasão de divisas e mitigar impactos sociais negativos.
Em 2016, Ciro Nogueira voltou a apresentar projeto para legalizar jogos de azar. Dessa vez, resgatou o PL 441/1991, conhecido como Marco Legal dos Jogos de Azar.
Novamente o projeto não avançou, apesar da aprovação do relatório do então deputado Guilherme Mussi (PP-SP) em comissão especial, em agosto de 2016.
Apesar das derrotas, os eventos do setor continuavam mobilizando apoios. O autor da tese sobre o tema destacou o evento global ICE de 2017.
Em agosto de 2018, após promover a intervenção na segurança do Rio de Janeiro, Michel Temer buscava recursos para financiar a segurança pública e editou a MP 846, que redirecionava verbas das loterias esportivas para o Fundo Nacional de Segurança Pública.
Novamente, o então deputado Otávio Leite apresentou emenda para criar as apostas de cota fixa, que deram origem às bets. À Agência Brasil, o ex-parlamentar explicou que o objetivo era legalizar uma atividade já consolidada.
Olhando para trás, Leite lamenta que as bets tenham permanecido quase cinco anos sem regulamentação, além de criticar a regulação posterior, que considera permissiva com o jogo.
A emenda de Leite foi acolhida pelo relator da MP, o então senador Flexa Ribeiro (PSDB-PA). Ele argumentou que a medida fortaleceria o financiamento da segurança e atendeu à defesa da legalização feita pelo Ministério da Fazenda.
O ex-senador lamentou a expansão dos jogos para os cassinos online, entre eles, o do tigrinho, que não estava previsto no relatório da MP.
Acolhido por unanimidade na comissão mista, o relatório de Flexa foi aprovado pelo plenário da Câmara em 20 de novembro de 2018, por votação simbólica.
O único partido que orientou voto contrário foi o PSC, legenda incorporada ao Podemos em 2023. À época líder do PSC, o deputado Gilberto Nascimento (SP) criticou a criação da nova modalidade de apostas.
A oposição a Temer votou a favor por entender que a MP 846 representava um avanço em relação à MP 841, que retirava recursos das loterias destinados ao esporte e à cultura.
Um dia depois da aprovação na Câmara, a MP passou no Senado sem debate, em votação simbólica. Em 12 de dezembro de 2018, a proposta foi sancionada pelo presidente Michel Temer.
A Lei 13. 756/2018 determinava que o governo federal tinha dois anos para regulamentar as apostas esportivas online, mas o governo Jair Bolsonaro não tratou do tema.
Segundo Francisco Silva, a proximidade com a bancada evangélica fez o governo evitar o assunto, apesar da posição favorável à regulamentação dentro do Ministério da Economia liderado pelo ministro Paulo Guedes.
Durante o governo Luiz Inácio Lula da Silva, as bets foram reguladas sob o argumento de ampliar a arrecadação tributária e impor alguma disciplina ao mercado.
Oito anos após a legalização, o presidente Lula proibiu as bets, no último dia 25 de setembro, com a justificativa de prejuízo à economia do país e de milhares de famílias.
O governo não está preocupado em perder imposto. O que a gente não pode perder é a vida dos pobres jogando", declarou.
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